房屋所有权存在争议时，行政机关须先查清权利主体，才可确定享有补偿安置利益的主体
案情概况
许某1等人系许某某子女，佘某系许某某姐姐之子。1985年5月，许某某作为户主申请在原如皋县东风村十二组建造房屋，经批准新建房屋两间。上述房屋建成后，由佘某实际居住使用。1994年3月15日，佘某领取了上述房屋的宅基地使用权证。在上述两间房屋所在地，佘某还建造有约94.5平方米的楼房等建筑物。2021年，城北街道办在东风村十二组实施某项目协议搬迁。在此过程中，佘某向城北街道办提交了户口簿、身份证、宅基地使用权证、双群社区居委会出具的未享受拆迁待遇证明、周边群众出具的案涉房屋为佘某建造和所有的情况说明。
2021年11月5日，佘某与城北街道办签订《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》，协议载明，乙方为佘某（现使用人），房屋所在地点为东风社区十二组，房屋所有权人佘某（现使用人）等内容。协议还约定了房屋产权调换安置方式及其他相关约定事项。2022年4月7日，许某1提起行政诉讼，请求确认城北街道办与佘某就位于如皋市城北街道东风居十二组18号两间房屋签订的房屋搬迁补偿安置协议无效。
一审观点
本案起因于许某1等人与佘某之间就案涉被拆除两间平房的权属及拆迁利益分配纷争，对此各方应另行通过协商或者民事诉讼途径依法予以解决。
二审观点
判断案涉补偿安置协议是否合法有效，是否侵犯许某1、许某2的合法权益，需要从以下三个方面进行分析。
一、关于案涉房屋权属应否纳入本案审查范围的问题。
行政行为所及之处决定了审判权审查的范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。由此可见，通常情形下，行政审判的职责在于对行政行为的合法性进行审查，并不涉及具体民事法律关系的评判。但是，当行政行为对民事主体的权利义务应当或已经作出处分时，这一处分本身已构成被诉行政行为的重要内容。基于合法性审查的需要，人民法院在行政诉讼中需要对被诉行政行为进行全面审查，必然要对行政行为的这种处分的合法性进行审查。否则，对被诉行政行为的合法性审查就是片面的和不充分的。
二、关于被诉房屋搬迁补偿安置协议将案涉房屋的权属确认由佘某享有是否具有事实依据的问题。
房屋属于不动产，对房屋权属的认定必须要有充分的依据。
首先，准建证在房屋权属的判断中优于宅基地使用权证。在准建证所确定的权利人与宅基地使用权证所确定的权利人发生冲突时，准建行为因为主体内容的特定性，相比宅基地使用权证而言，对房屋权属的证明更具优势。其次，社区和群众的情况说明并不具有否定准建证的效力。最后，建房的资金来源不能成为判断房屋权属的标准。
三、关于一审判决要求许某1通过民事诉讼途径解决争议是否符合法律规定的问题。
行政机关只有在无法查清房屋权属的情况下，才可以要求当事人通过民事诉讼的途径确认权属问题。行政诉讼必须解决当事人争议的实质问题，不可推卸解决争议的职责。一审法院要求当事人通过民事诉讼的途径解决拆迁利益分配争议，没有法律依据。
综上所述，被诉补偿安置协议将案涉两间平房的补偿安置利益确认由佘某享有，等于在事实上确认了两间平房的权属，这种确认缺乏充分的证据支持，当属事实不清，应当依法予以撤销。城北街道办应当依法履行调查核实职责，在明确了案涉两间平房权属的前提下重新作出补偿安置处理。
案例选自：南通市中级人民法院行政判决书
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